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§第二 油气类企业供给侧改革 与混合所有制改革目的与标准（第1页）

§第二节　油气类企业供给侧改革　与混合所有制改革目的与标准

一、我国油气企业供给侧改革与混合所有制改革目的

2013年1月国务院在《能源发展“十二五”规划》中明确提出，未来，国家将进一步放宽能源投融资准入限制，鼓励民间资本进入法律法规未明确禁入的能源领域，推进油气管网等基础设施投资多元化。以煤层气、页岩气、页岩油等矿种区块招标为突破口，允许符合条件的非国有资本进入，推动形成竞争性开发机制。规范流通市场秩序，稳步推进石油分销市场开放。

2013年10月22日国家能源局发布《页岩气产业政策》，不但明确支持非公资本进入油气领域，而且具有较强的操作性，从财政杠杆、公平准入、市场服务配套等方面向“非公”打开了大门。十八届三中全会强调了市场在资源配置中的决定性作用，明确表明在坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用的同时鼓励支持引导非公有经济健康发展。将废除对非公经济各种形式的不合理规定，非公有制经济可进入特许经营领域。消除各种隐形壁垒，制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。鼓励非公有制企业参与国有企业改革，鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业，鼓励有条件的私营企业建立现代企业制度。实行统一的市场准入制度，在制定负面清单的基础上，各类市场主体可依法平等进入清单外领域。对民营企业进一步进入油气行业提供了政策保证和制度保证。

民营企业通过参股或提供服务和装备等方式与国有石油企业共同完成一些小或低效的油气区块的勘探开发工作。国家统计局最新公布的数据表明，民间资本在油气开采业的固定资产投资连续两年保持了年50%的大幅增速，高于国内民间固定资产投资平均增速的1倍以上。截至2013年11月，从事石油开采的民营企业有31家，资产占全国该领域总资产的0。43%；从事天然气开采的民营企业有7家，资产占全国该领域总资产的5%。

目前，我国油田技术服务市场已形成以三大石油集团的油田技术服务关联企业为主，国际油田技术服务企业和民营资本为辅的竞争格局。随着国内油田技术服务市场的逐步放开及自身综合竞争能力的增强，部分具备规模实力的民营企业开始向主业外领域拓展。部分民营企业甚至通过多种渠道积极参与国际油田技术服务市场的竞争并获得了一定的国际市场业务，使民营油服企业在充分满足国内油服市场需要的同时，成为国际油服市场的重要补充。

供给侧改革和混合所有制的目的是建立市场化的经营管理体制。党的十八届三中全会在新的高度上重提“混合所有制改革”，指出“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式”。在中国经济的大多数部门、行业实现多种所有制资本多种方式的混合，以使经济发展获得更强的活力。这显然是深化改革可首先推行的重要措施之一。

各种方式的“混合”都是一种可供选择的方式，其目的在于实施现代化的经营管理体制，在于使之能在市场化条件下灵活地生存发展，从而实现经济的持续健康增长。混合所有制的宗旨绝不是国营企业的“圈钱增资”，而是明确投资者、决策者、经营者的责、权、利和形成有效监督，新组成的混合所有制企业应形成包括多种资金来源的投资方，管理这些资金并决定使其增值战略的董事会。以及在市场中执行经营的聘任经理群体三方面的成熟组合，以实现市场决定资源配置的原则。这就要求认真分析前一阶段改革中在此问题上的经验和教训，明确不足及必须改正之处。从这个角度上也可以说，混合所有制促进了国营企业的去行政化和管理现代化，以及某些民营企业的去家族化。混合所有制在油气系统实行的结果必然是明确市场化改革方向，打破垄断，放开竞争性环节市场准入，加强对油气管网等自然垄断环节的监管，赋予其发展的新动力。

二、我国油气企业体制改革思路

国家油气企业体制改革，针对当前我国油气行业所面临的问题主要沿着三条思路进行：

1。做大做强做优国家石油公司，上下游开放程度有所不同

怎样看中国石油工业的垄断？是否要保持做大做强？国家石油公司现在有一种误解，似乎存在国家石油公司就代表了石油工业的垄断，是垄断，就要反对。从历史的角度讲，有几点要明确。

（1）不能以一般产业的反垄断观看待石油工业的“垄断”现象。石油工业不仅是资源性产业，而且对产油国来说是关系国计民生的支柱产业，石油工业本身还具有资本密集、技术密集、投资期长、风险大的特点。因此，石油工业需要规模大、实力强、集约化程度高、上下游一体化抗风险能力强的大公司主导经营。不应用一般产业（尤其是消费品生产产业）的反垄断观来对待石油工业的“垄断”现象。

（2）垄断与反垄断观要与时俱进。世界经济的全球化进程，使人们对垄断的看法不再局限于一个国家或地区。近年来，发达国家的石油工业集约化现象值得重视：欧盟支持美国雪佛龙对德士古的兼并，支持BP兼并美国的Amoco和Arco，支持法国两大国有公司Total与Elf的合并，直至兼并比利时的PetroFina；挪威的Hydro兼并Saga，而后由tatoil兼并Hydro，使挪威的“三分天下”变成Statoil-Hydro的“一统天下”。此时，“反垄断”并没有被提及。事实上，在经济全球化的大背景下，世界石油市场的竞争日益激烈，国家石油公司只有把“蛋糕”做大，才有更强的竞争力。借鉴国外的经验，中国石油工业的反垄断问题也应该放到全球化的大背景下来考察。三大国有石油公司要到世界大舞台上去搏击，我们考虑的不应该是如何“反垄断”，而应该更多地考虑如何握紧拳头，聚集力量，将自身打造成能经受大风大浪的“超级航母”。

（3）石油工业不同领域混合经济程度应有所不同。石油工业的上游是从事油气勘探开发的资源性产业，经营的是国家不可再生的战略资源，唯有国家石油公司能代表国家同外国公司合作。但是，上游也有竞争。本国油气资源的勘探开发实行公开竞争，国家石油公司同别的石油公司一样通过投标取得许可证；与此同时，国家石油公司还走出国门，通过竞争参与国外油气资源的开发。相比之下，石油工业的下游要开放得多，尤其是石油产品的销售，允许乃至欢迎私营公司、外国公司在国内经营批发和零售，同国家石油公司竞争，在竞争中让用户得利。也有不少国家为零售市场规定了底线，确保10%—20%的市场份额掌握在国家石油公司手中，以便发挥调节、控制的作用，同时避免本国石油市场被外国石油公司所操纵。

石油工业的国有化维护了国家、民族的权益，意义重大；政党利益在一定程度上影响石油工业的国有化与私有化；股份制改造可以增强国有石油企业竞争活力；石油工业上游与下游的开放程度应有所不同；应从历史角度看待石油工业的垄断现象，促进我国石油工业的集约化与下游市场的开放。

2。拆分自然垄断与竞争性业务

推动油气上中下游各环节的市场化改革，拆分自然垄断和竞争性环节，实现管网业务和销售业务完全分离，实现管网业务与勘探开发业务分析。

上游勘探开发领域：考虑到国家利益以及上游投资具有高风险、高投入、高技术等特性，适当放开上游勘探开发领域，培育有限竞争主体；吸收社会资本，引入战略投资者，进行混合所有制改革。改革油气资源登记制度和资源使用税费制度，提高石油天然气资源勘探开发环节的资源配置效率，消除石油天然气资源“圈而不勘”，逐步提高土地使用成本。进行勘探权改革，逐步变勘探权授予制为竞争制，完善探矿权交易市场。

中游油气管网领域：考虑到管网的自然垄断性特征，改革的重点是加强对管网的监管、强化管网的公平准入，提高资源配置效率。管网包括油气管道LNG　接收设施。1998　年油气体制改革，国内的大部分管道资产被划归中石油，中石油成为油气管网的主要建造者和运营者如何剥离中石油管网业务，促进油气管网设施公平接入和开放是改革的重点和难点。

下游炼化和油气流通领域：打破行政垄断，完善市场准入。改革的重点是推动石油天然气流通体制改革，适当放开原油进口权、改革石油进口配额制度，改革成品油批发由中石油和中石化垄断经营政策，降低成品油批发门槛，建立公平、公正、透明的成品油批发许可政策。

3。推进油气价格改革

石油价格改革的方向是政府不再直接指导成品油价格，油价以产品成本为主，受供需关系、国际形势、期货市场的影响，在市场竞争中形成。

放开竞争性环节价格管制，建立自然垄断环节的价格监管机制，建立反映资源稀缺程度和环境效益的油气定价机制；理顺天然气与可替代能源的比价关系，建立充分反映国内市场供求的成品油价格形成机制；推动成品油价格、天然气价格改革，建立竞争性环节的油气价格由市场决定、自然垄断领域环节由政府定价的价格形成机制。

具体的油价改革路线图：逐步放开原油、成品油的进口权，适当放开成品油出口限制，允许加油站经营多种品牌油品；理顺成品油出厂价、批发价和零售价关系，规范成品油价格形成的市场机制；政府将现行价格公布交给第三方机构，政府不再直接规定成品油价格；逐步建立国内与国际市场连通具有重要定价影响力、以“中国原油”为标准产品的石油期现货交易市场。

4。建立独立且相互配合的监管体系

改革的方向是：政府机构负责制定宏观监管政策，第三方独立机构负责具体监管执行，三大石油公司逐步退出监管体制。

加强石油天然气监管制度建设，完善石油天然气政府监管体制，界定政府与市场作用范围的合理边界，约束监管行为与强化监管力度并重。具体包括：简化油气投资审批，建立公平、公开、有效的市场准入机制；加强石油安全储备体系建设，提高储备效率。

推动石油天然气税费制度改革，目的是建立起有利于石油天然气资源勘探、开发和流转的资源税费使用制度；完善石油天然气监管法律制度框架，强化监管能力建设，提高监管效率。

清理垄断性政策，取消成品油批发由中石油和中石化垄断专营政策，清理和取消赋予国有石油公司行政性垄断地位的其他政策和规章。